LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL PARA DIPUTADOS (1/5)

Parte I (*)

Pedro Pineda Madrid (**)

Abog. Pedro Pineda Madrid

Jorge A. Coello, siguiendo la tradición de su ilustre padre, quien a su vez la recogió de uno de los hombres más preclaros que han nacido en Honduras, el Dr. Antonio R. Vallejo, ha decidido editar este nuevo Digesto Constitucional de Honduras, actualizando la publicación en un solo tomo de lectura, de nuestras constituciones hasta la última, es decir, la de 1965. El Dr. Vallejo publicó hasta la de 1873, Don Augusto C. Coello, el padre de Jorge, lo hizo hasta la de 1906, en cuanto a Honduras como estado independiente, incluyendo la federal de 1921 que Honduras había votado junto con Guatemala y El Salvador, y el Decreto N° 3 de la Asamblea Nacional Constituyente, que el 8 de febrero de 1908 puso en vigencia la de 1894.

Posteriormente han sido decretadas en el país cuatro constituciones más, en los años de 1924, 1936, 1957 y 1965. Así pues, la presente recopilación abarca también estas últimas. Además, los proyectos elaborados por el sabio José Cecilio del Valle en 1831 y por el Abogado y escritor Medardo Mejía, en 1955. También la Constitución de Bayona (1805), la de Cádiz (1812) y algunos Decretos especiales relacionados con la materia.

En 1962, el diplomático español don Luis Mariñas Otero hizo la publicación que rotuló CONSTITUCIONES DE HONDURAS conteniendo hasta la de 1957.

La presente obra es no sólo útil sino oportuna. Útil para los investigadores de nuestro acontecer social, ya sea que hagan sus análisis sobre lo político estricto, como si los hacen en el marco de lo sociológico o de lo histórico. Útil también para los estudiantes de Derecho Constitucional que hallarán en ella una fuente permanente de consulta, sí, como es lo aconsejable, refieren sus estudios teóricos a lo que en la práctica ha ocurrido en nuestra vida pública. Y finalmente, no sólo útil sino oportuna en particular, para los futuros Diputados a la Asamblea Nacional Constituyente, que habrá de reunirse dentro de algún tiempo y, en general, para todos los hondureños que estarán pendientes de las resoluciones del alto cuerpo.

Hay que agradecer a Jorge A. Coello el empeño que hace realidad ahora la publicación de este nuevo Digesto Constitucional de Honduras.

La tarea de sencilla que parece al principio, resulta no serlo tanto cuando se pone manos a la obra. No sólo es la recogida de los textos garantizándose de que éstos sean los realmente auténticos, sino que el trabajo supone un gran cuidado en que lo ofrecido al público guarde la máxima fidelidad con los originales. Si esto último no ocurre, es serio el peligro que se corre de tergiversar en su significado, a veces muy gravemente, el alcance de una frase, de un párrafo o hasta de un artículo entero.

Desde cuando el recopilador, un día, en la Biblioteca Nacional, nos hizo el honroso pedido de que le redactáramos el prólogo de su publicación utilísima, reflexionamos sobre que esa tarea tenía que desbordar el alcance de una mera presentación. Quien se haya adentrado un poco siquiera en ese alarde de la ciencia política que es el Constitucionalismo, al verse ante un cúmulo de textos legales que han sido o pretendido ser la máxima expresión organizativa y declarativa de garantías de un país, no reprimirá el impulso, si se le pide que los presente al público lector, de hacer algo más que eso: presentarlos. Y se verá punto menos que forzado, primero a comprarlos y luego a especular siquiera sobre el alcance de esos textos en sí mismos y de todo el conjunto, como producto de una labor que se señala entre las más señeras a que pueda aplicarse un hombre en función de ciudadano: el ejercicio del Poder Constituyente. (1) En 1957 se produjo en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente reunida aquel año, una larga e interesante polémica alrededor del significado y alcance del Poder Constituyente. Hoy día, y ante la proximidad de la convocatoria y reunión de una nueva Asamblea Nacional Constituyente, ha vuelto a discutirse en nuestro medio ese problema. Curiosamente los que en 1957 sostenían la omnipotencia de aquel poder hoy sostienen lo contrario. El planteamiento se hace en una atmósfera politizada casi al máximo y no por cierto con criterio doctrinario sino con manifiestos intereses de tipo político inmediato de por medio. Se trata de dar respuesta a una pregunta: ¿Qué tanto puede el Poder Constituyente?

Esa es la causa, pues, de que esta presentación que con todo gusto hacemos, además de ser eso, resulte también un intento de análisis doctrinario y una comparación entre las dieciséis Constituciones que el país ha tenido, cosa que no puede menos que hacerse, si se busca cotejar las bondades y defectos de unas con las bondades y defectos de las otras. Las notas que siguen tratan de llenar esos cometidos.

En 1957 se planteó originalmente el tema con ocasión de la elección del segundo grado que la Constituyente de entonces, por mayoría de votos, hizo al Dr. José Ramón Villeda Morales como Presidente de la República. Nosotros, como integrante de aquella Asamblea, tomamos parte muy activa en la discusión, y de entonces acá hemos seguido cavilando bastante sobre el asunto. En 1965 se repitió el caso, eligiendo entonces el alto cuerpo deliberante como Presidente de la República al Coronel Oswaldo López Arellano. A continuación, ampliamos detalles, pidiendo disculpas por las referencias de orden personal que habremos de hacer.

El planteamiento consiste en lo que sigue: toda Asamblea Nacional Constituyente tiene por definición, una tarea específica: constituir los poderes del Estado; es decir, darles formas y operatividad a las instituciones políticas que conforman la armazón estatal; en otras palabras, hacer el marco dentro del cual va actuar el Estado.

Esta, que viene a ser la tesis limitante, es contrapuesta a la que dice que el Poder Constituyente lo puede todo, y que es la tesis de la ilimitación de dicho poder.

En 1957 lo defensores de la tesis limitante sostenían que eso de que el Poder Constituyente lo puede todo es cosa relativa; que por una parte, lo podrá todo pero entendido obviamente ese todo sólo en cuanto a la materia política, de suerte que puede, entre otras cosas, cambiar un estado de monarquía a república o de uno con sistema unitario a otro federal; o bien hacer pasar al estado del sistema presidencialista al parlamentario o viceversa.

Por otra parte, además, se sostenía por los “limitantes” que aun en lo político, el Poder Constituyente puede y debe hacer la Constitución, pero no puede ni debe, por exceder sus alcances, designar a las personas que ocuparán los cargos que ponen en función a los poderes creados por aquélla, ya que esto último es atribución del pueblo, al elegir, precisamente por mandato de la Constitución, a esas personas. Quien esto escribe concretó la argumentación en una sentencia ampliamente difundida y que llegó a comentarse aun fuera de nuestras fronteras. Dijimos entonces que “la Constituyente puede hacer el marco pero no poner el retrato”.

Con el correr del tiempo y recapacitando sobre lo expuesto por una y otra parte en aquellas discusiones, nos ha parecido que hay un primer error, señalado ya por nosotros en aquella ocasión, en cuanto a los que debe entenderse por Poder Constituyente. Los de la tesis de la ilimitación, es decir, los partidarios de que lo puede todo -menos cambiar un hombre en mujer, decían entonces- entendían por Poder Constituyente el grupo de personas, los diputados que forman la Asamblea. No es eso en realidad, el significado auténtico de Poder Constituyente. Veamos algunos conceptos que tratando esta materia expone el profesor Carlos Sánchez Viamonte, el ilustre tratadista argentino de Derecho Constitucional: al diferenciar el acto constituyente del Poder Constituyente afirma que este último, “consiste en la suprema capacidad y dominio del pueblo sobre sí mismo para darse una organización política y un ordenamiento jurídico”. Y adelante: “el poder constituyente es aptitud y cualidad de la función perteneciente al pueblo…” …” poder constituyente es la función que corresponde al titular de la voluntad jurídica en que esa voluntad política se convierte al adquirir carácter normativo”.

Al distinguir entre poder constituyente y poderes constituidos, Sánchez Viamonte reitera: “El Poder Constituyente es, como hemos visto, la voluntad política creadora del Estado, que se convierte en voluntad jurídica al dictar la constitución y crear mediante ella el Gobierno y el ordenamiento jurídico de la sociedad”.

Como se ve, ninguno de los conceptos anteriores equivale al grupo de personas de la Asamblea; equivale a voluntad, facultad de decidir, que, por otra parte, y eso si es cierto, radica en las personas de la Asamblea. Pero confundir una cosa con otra es una equivocación que no tiene buenas consecuencias.

Por otra parte, hay otro error, en este caso de planteamiento, y que consiste en pretender resolver un problema político con un criterio jurídico, olvidando que lo político tiene mucho de eventual, de circunstancial, y que en ello privan motivaciones del momento que vive un país en unas circunstancias dadas, mientras que lo jurídico es más permanente, si se quiere más macizo.

Por eso, planteado el asunto como se planteó en 1957, el problema era jurídicamente insoluble. Su solución no podía ser más que política y así lo fue entonces:

Tratemos de ir más a fondo: ¿Cuál es la jurisdicción de una Asamblea Nacional Constituyente? Aunque el concepto de jurisdicción es de corte típicamente jurídico, tiene validez en lo político. La jurisdicción por etimología es una juris dictio, un decir el derecho, y a ello se aboca una constituyente cuando trata de decir el derecho que lo político reclama en unas circunstancias dadas. Entonces la pregunta anterior revierte en esta otra: ¿Hasta dónde la Asamblea Nacional Constituyente puede decir el derecho en lo político? La respuesta estaría condicionada al peso de lo estrictamente político en un momento dado en tal o cual país, y eso se determina por la voluntad, también política del conglomerado nacional, hecha patente en la conformación que las fuerzas en lucha hayan dado, mediante elecciones, a la propia Asamblea Nacional Constituyente. En otras palabras, el derecho que la Constituyente dirá en determinado momento, será lo que determine la mayoría que en ella prive, ya fuere de un solo partido o por la alianza de varios.

Conclusión: La Constituyente dirá un derecho político y ese derecho será el que determine la mayoría de sus integrantes, que, desde luego, tomará en cuenta necesariamente los intereses generales del país en el momento de que se trata. Lo político es en última instancia, un problema de poder; el poder consiste en la imposición de una voluntad sobre otra y será el poder, ya fuere visible o subyacente, que se manifieste en las opiniones de los constituyentes, quien decidirá la cuestión. No es que el poder constituyente lo pueda todo por sí mismo, sino que lo puede porque tendrá forzosamente que atender a los grandes intereses del país y a su voluntad colectiva representada por los constituyentes en un momento determinado.

I

NOTAS SOBRE DERECHO CONSTITUCIONAL HONDUREÑO

El Estado es un fenómeno de poder; así ha sido siempre. Y el Estado moderno es un fenómeno de poder organizado. Su organización conlleva autolimitación.

El poder se ejerce sobre personas y sobre cosas. En el Estado las personas son los súbditos a quienes aquél impone sus mandatos y las cosas están constituidas por el territorio, principalmente, y por todo lo que, fuera de los súbditos, se deriva de este territorio o le está anexo.

La tarea de organizar el poder estatal, incluyendo en ello la autolimitación del mismo, se realiza mediante la Constitución, y su práctica, extendida hoy día a todos los estados organizados del orbe, es el Constitucionalismo.

¿Por qué en la vida de las sociedades modernas es necesario el Constitucionalismo?

Nos parece que para contestar tal pregunta debería empezarse por reconocer la verdad contenida en el precepto latino que dice: “Donde hay sociedad hay derecho”. (Ubi societas, ibi jus).

El derecho se produce en las sociedades humanas, inevitablemente. La normalidad obligatoria de la conducta humana en que todo derecho consiste, parece ser una condición primigenia de la vida social. Pero no se produce al capricho, al azar, sino que es el resultado de una necesidad de supervivencia: la sociedad impone normas de conducta porque sin su observancia no sobreviviría, sino que se desintegraría. En resumen, como afirman los filósofos de lo jurídico, el derecho es un principio de orden. El “no matarás” que recoge la escritura, es a la vez que una norma moral, un precepto legal. Si se le suprime, la sociedad se acaba.

Una de las primeras normas jurídicas en aparecer y que fue a la vez, una norma política, la de sujeción u obediencia a una autoridad, probablemente fue impuesta, fue producto de la fuerza. Pero toda autoridad tiende a desbocarse y el imponer órdenes siempre entraña un peligro. El barón de Montesquieu en su clásico libro “El Espíritu de las Leyes” escribió: “…Nos ha enseñado una experiencia eterna, que todo hombre investido de autoridad abusa de ella. No hay poder que no incite al abuso, a la extralimitación. ¡Quién lo diría: ni la virtud puede ser ilimitada!”.

Si así son las cosas en cuanto a autoridad o poder se refiere, razón de sobra hay para que de alguna manera se imponga un límite a esa autoridad; llegándose así, por una necesidad social y con base en el consenso, al hecho contradictorio a primera vista, de que el poder se autolimite. Es el arbitrio del poderoso sujeto a regla, es la limitación del poder omnímodo, es el estado de derecho, es el Constitucionalismo; es, dicho en palabras de Carlos Sánchez Viamonte, el tratadista argentino, “la existencia de una constitución escrita, que contiene un orden jurídico estable dentro del cual debe desarrollarse toda la vida de una nación, lo mismo para el pueblo gobernado que para sus gobernantes, escogidos y controlados por él”.

Los pueblos de América, nuestra Honduras incluida, nacieron y han continuado viviendo -aunque en mucho, teóricamente- dentro del constitucionalismo. Desde 1821, el año de la independencia, a 1965 en Honduras, considerado como estado que formaba parte de la federación centroamericana o como estado independiente, han regido dieciséis constituciones. Y dentro de poco tendremos la numero diecisiete.

Es tal lo que puede con propiedad llamarse la tradición constitucionalista de Honduras y en general, de los pueblos de Centro América, que aún antes de nacer a la vida independiente, ya en octubre de 1812, fue jurada en Tegucigalpa, la que se conoce con el nombre de Constitución de Cádiz, votada por las Cortes españolas, en las que se había concedido representación a las provincias americanas. Y, echado del trono español José Bonaparte y restaurado en el mismo el absolutista monarca que fue Fernando VII, quien abolió aquella Constitución, la actitud legalista, vale decir constitucionalista, de los pueblos de estos países se vería de nuevo estimulada, aunque ya en un panorama que veía la independencia como su máxima aspiración, al restablecerse la Constitución de Cádiz en 1820, debido a la presión que constituyo en la metrópoli la insurrección del General Riego.

Ha habido, pues, una plétora de afán constitucionalista en nuestros pueblos, de principio a fin. Ante tal circunstancia y ante la realidad evidente de nuestra convulsa y a veces anárquica vida independiente, dos preguntas de gran profundidad se plantean por lo menos:

a)     Esa plétora de constitucionalismo ¿ha significado un paralelo ejercicio de la democracia?

b)     ¿Cuál la causa o las causas de tantas constituciones y de una vida institucional notoriamente pobre en lo político?

Importa mucho tratar al menos de hallar adecuada contestación a tales interrogantes, tanto para llegar a conclusiones rigurosas en el orden de la ciencia política pura, como para dar satisfacción a la proclamada nostalgia de constitucionalidad que, como razón de fondo, como reclamo de pureza cívica, es esgrimida sin rubor por algunos denodados “constitucionalistas” de superficie que proliferan en ciertos medios cuando se produce uno de los tantos golpes de estado que comúnmente ocurren en nuestras latitudes.

Lo que sigue es un ensayo de hallar las respuestas correspondientes.

¿Qué se entiende por democracia?

En el alcance que hoy día se atribuye al término en nuestro mundo occidental, la democracia actual -gobierno que se da el pueblo- implica dos conceptos de tal manera connaturalizados con ella, que no se concibe la una sin los otros: la libertad y la igualdad para todos los que componen el Estado.

Pero strictu sensu, según se le concibió y entendió originalmente, democracia equivale a autoridad ejercida por el pueblo y dentro de tal connotación, rigurosamente etimológica, hablar de gobierno democrático es pura y simplemente hablar de gobierno del pueblo.

Se tiene así que el término “democracia” en su primitiva acepción política, no tuvo en su alcance ni pocas ni muchas preocupaciones igualitarias ni libertarias para todos, ya que la esencia que se le atribuía consistía meramente en ser gobierno del pueblo.

Lo que pasaba era que entonces el concepto de “pueblo” era restringido; no abarca a la totalidad ni mucho menos, de las personas que convivían en una comunidad, en Atenas antigua para el caso; pues fue allí donde primero se habló de democracia política.

¿Quiénes constituían el pueblo ateniense durante el siglo de Pericles, el del máximo esplendor de la democracia griega?

En Atenas, aun en la época de ese célebre y celebrado personaje que ha dado su nombre a todo un siglo, el pueblo, es decir, el conjunto de personas con derechos políticos, era prácticamente una minoría. J.P. Mayer en su TRAYECTORIA DEL PENSAMIENTO POLÍTICO, dice que: “En el Atica según los cálculos moderados de Boloch, con una población total de cien mil habitantes había 75.000 esclavos”.  Y el clásico George H. Sabine en su HISTORIA DE LA TEORÍA POLÍTICA afirma que: "acaso una tercera parte de los habitantes de Atenas eran esclavos" en una población aproximada de 300.000 personas. Además, de esa población había que restar también a los extranjeros o "metecos", sumamente numerosos, que tampoco constituían pueblo. Esta última denominación se reservaba al grupo de los llamados "eupátridas", privilegia dos descendientes de familias nobles.

Así se explica cómo en Atenas había democracia, aunque al mismo tiempo persistiera la ominosa institución que fue la esclavitud. Modernamente una cosa excluye radicalmente la otra.

Si la democracia de Atenas se entendía así, es decir, ejercida por una minoría de las personas que formaban la sociedad ateniense, podría significar todo menos igualdad y libertad para todos los que estaban, bajo la autoridad del Estado. Pero, como ya se dijo, modernamente la libertad y la igualdad son conceptos valorativos que van implícitos en lo que se entiende por democracia. Por ello se hace obligada aquí esta nueva pregunta: ¿De cuándo acá las preocupaciones igualitarias y libertarias forman parte del contexto o están comprendidas en el concepto de democracia? En distintas palabras: ¿Desde cuándo lo que se entiende por democracia ha empezado a conllevar, a implicar preocupaciones de esa índole?

Ayuda a contestar esas preguntas al menos con relativo acierto, la distinción no tan arbitraria como a primera vista parece, y que prácticamente ya se esbozó: la distinción entre democracia antigua y democracia moderna. La primera sería la democracia griega, específicamente la ateniense, la cual, ya vimos, no tuvo aquellas preocupaciones. La otra, la que podría ser identificada como la segunda y definitiva versión de la democracia representativa, vendría a estar constituida por el resultado final de esa actitud reivindicativa de derechos sociales, siempre en crescendo, perfectamente identificable en la perspectiva de la historia de lo que hoy es el estado moderno, que en un esquema de grandes trazos, con antecedentes remotos en la actitud rebelde de la plebe romana al retirarse en son de protesta al Monte Aventino, abarca desde la rebelión de los barones ingleses contra el Rey Juan Sin Tierra, año 1215 D. C.; la reforma protestante, con la máxima figura de Martin Lutero, el más alto exponente de la exigencia de libertad religiosa; los levantamientos campesinos en Alemania, los estudios de John Locke sobre el gobierno; la revolución de Cronwell en Inglaterra y el aparecimiento de los "levellers" -los igualadores- con marcadas exigencias doctrinarias; los escritos de los enciclopedistas franceses; los análisis sociológico-políticos de Montesquieu, hasta la revolución norteamericana de 1776, para no citar sino unos cuantos actos de continua reivindicación social, mediante los cuales los valores morales de lo político van moldeándose en innúmeros y dolorosos años de lucha contra la arbitrariedad y el absolutismo, en toda la maraña de la historia que precede a la constitución de los grandes estados modernos, hasta que, después de un estallido que tuvo repercusiones universales, toman cuerpo en el grito libertario e igualitario de la Revolución Francesa en 1789, a partir de la cual puede sin duda, identificarse una versión de la democracia que ya apunta en forma y con fuerza irreversibles hacia las características que hoy en día la singularizan como la esencia íntima de los gobiernos más avanzados del planeta.

Esta versión de la democracia es la conquista dolorosísima y lenta que a partir de entonces, ha cristalizado en el constitucionalismo, el que de ahí en adelante, como dice el autor arriba citado, "impregna con su sentido la vida de la humanidad civilizada y culta y se ha convertido en la forma concreta de realizar una aspiración de justicia multisecular".

Esta conquista que se llama constitucionalismo, más que a las formas estatales -sistema federal o unitario, monarquía o república- mira al contenido de las mismas: la libertad y la igualdad, y constituirá en lo sucesivo hasta nuestros días, la fuente más rica y más pura de reglas y métodos para organizar un estado. A esa fuente acudió a nutrirse recién nacida Centro América en 1824, después de la efímera anexión a México, y ha continuado acudiendo Honduras posteriormente, ya como estado independiente.

Aunque sea en forma breve, veamos qué uso hemos hecho de esas reglas y esos métodos.

La Constitución de la República Federal de Centro América nos llevó a un sistema cuyo implantamiento es reconocido como el primer gran error de nuestro constitucionalismo. La adopción del sistema federal para Centro América ha sido vista por los analistas de nuestra historia como una funesta equivocación, de consecuencias gravísimas para la futura vida institucional de nuestros países. "El federalismo -dice el Dr. Ramón Rosa- rompió nuestra unidad histórica". Afirma después que sembró entre nosotros "la simiente de una constante guerra civil".

Y el escritor y Abogado Doctor Enrique Ortez h., en su libro escrito para desarrollar el tema de su tesis de doctorado en Derecho de la Universidad de París, LA REPÚBLICA FEDERAL DE CENTRO AMERICA A LA LUZ DEL DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO, después de pasar revista a las críticas que al sistema federal se hicieron desde antes de su implantación en nuestros países, tiene entre sus Conclusiones la siguiente:

"II Al aplicarse este sistema en Centro América en 1824, se dividió lo que estaba unido, pero en el estado actual de su integración política el federalismo es la fórmula viable para reestructurar la Nación centroamericana".

Cabría, empero, preguntarse hasta dónde el federalismo por sí solo es responsable de la secuela interminable de infortunios políticos padecidos por Centro América. Nos atrevemos a pensar que, aunque se hubiera adoptado el régimen unitario, iguales felonías, iguales engaños, iguales defraudaciones al pueblo centroamericano que las que ocurrieron, hubiéranse visto; aunque parece no haber duda de que el sistema federal propició en buena medida su ocurrencia y fue campo abonado para que nuestro calvario político se produjera como se produjo.

La modalidad estructural de una forma de gobierno federativo o unitario no es por sí misma ni buena ni mala. El quid para tener éxito no radica en imitar tal o cual forma de gobernar un pueblo sino en quererla. Pero la historia enseña que, en cuanto a federalismo, es un peculiar modo de querer, en el que tiene gran parte el sentimiento de las colectividades que van a constituir un estado federal. Dice un autor que los pueblos que van con éxito a un gobierno federal, "es necesario que deseen la unión, pero no la unidad"; algo así como en el matrimonio perfecto en que los cónyuges se unen íntimamente pero no pierden su individualidad. Y así, lo que en la expresión anterior parece una sutileza de lenguaje, es, pues, en el fondo, una actitud muy diferenciada. 

Continuará

(*) El documento que publicamos es el prólogo del libro Digesto Constitucional de Honduras publicado por Jorge A Coello. La publicación se hace con el propósito de brindar a los diputados del Congreso Nacional una fuente original de estudio y consulta para ayudarles a entender la naturaleza de sus tareas y como prueba del respeto que le guardamos a la función del legislador.

(**) Pedro Pineda Madrid, legislador y político hondureño nacido en Gracias, Lempira en 1914 y falleció en Tegucigalpa en 2007. Formó parte de los juristas hondureños, integrante de la Comisión de Soberanía y Fronteras y fue coagente en el caso de Honduras y El Salvador, que terminó en el fallo de la Corte Internacional de Justicia de 1992 que delimitó la frontera terrestre y marítima entre ambos países. Antes había sido Magistrado de la Corte Suprema de Justicia y en el Poder Ejecutivo fue Ministro de Hacienda. Fue diputado al Congreso Nacional por el Partido Nacional de Honduras, destacándose como un legislador estudioso y con capacidad para aportar ideas y conceptos sobre la ley y las constituciones.