LECCIONES DE DERECHO CONSTITUCIONAL PARA DIPUTADOS (4/5)

Pedro Pineda Madrid (*)

Dr. Julián López Pineda 

Dr. Ramón Villeda Morales

Como consecuencia de conmociones políticas internas, la Constitución de 1904 -que es conocida como de 1906- dejó de tener vigencia y el 8 de febrero de 1908, después de la llamada Revolución Restauradora, se declaró vigente de nuevo la Constitución de 1894.

En septiembre de 1921 Honduras participó en un nuevo intento unionista; esta vez con Guatemala y El Salvador, en virtud de un Pacto de Unión acordado en San José de Costa Rica el 19 de enero de aquel año. Así, pues, se decretó la CONSTITUCION POLITICA DE LA REPUBLICA FEDERAL DE CENTROAMERICA, pero finalmente nada pudo llevarse a la práctica.

Pese a ello, es digno de notarse que en esa Constitución, que Honduras suscribió a través de una brillante representación, se incluyeron en su TITULO VIII por primera vez en los anales de nuestro derecho público, disposiciones sobre el trabajo y la cooperación social, llegándose hasta reconocer, aunque sin entrar en detalles, el derecho a la huelga. (Art. 166).

Se previó asimismo, el establecimiento de un Centro Técnico, con el nombre de "Instituto de Reformas Sociales", entre cuyas atribuciones estaban las de armonizar las relaciones entre el capital y el trabajo, la fundación de cooperativas y la organización del patrimonio familiar. Estos han sido en nuestro derecho constitucional, los primeros intentos de resolver el ingente problema conocido como la cuestión social.

CONSTITUCION DEL ESTADO, DE 1924

Consagra prácticamente los mismos derechos y garantías que las anteriores, incluido el habeas corpus, el amparo y la abolición de la pena de muerte.

Continúa reconociéndose la autonomía municipal.

EL TITULO XX, rotulado Cooperación Social y Trabajo, es prácticamente una copia del similar de la Constitución de la República Federal de 1921 e indudablemente es un verdadero avance en materia social, aunque se eliminó el derecho de huelga, ya tímidamente reconocido en esta última.

Se establecen de nuevo las Leyes Constitutivas: de Imprenta, de Estado de Sitio, de Amparo, de Elecciones y Agraria. Esta última consagró los llamados "lotes de familia", (Art. 14) primer y generoso intento de crear el patrimonio agrícola familiar.

En nuestro concepto, la Constitución de 1924 es una de las más buenas que ha tenido el país.

CONSTITUCION DEL ESTADO, DE 1936

En general, contiene las mismas declaraciones y principios que las anteriores, e igual armazón del aparato estatal.

En cuanto a nacionalidad, se incluyó el Artículo 8 que ordenaba que "ningún hondureño nacido en el territorio de la Nación tendrá otra nacionalidad distinta de la de Honduras, mientras resida en el país". Esto se hizo para evitar abusos que se venían cometiendo.

Volvió a hacerse una abolición relativa de la pena de muerte, ya que su aplicación se limitó. mientras se establecía el sistema penitenciario, a los autores de parricidio, asesinato y traición, cuando esta última fuera cometida en servicio activo y en campaña, consultándose los fallos respectivos con las Cortes de Apelaciones y siendo revisados los fallos de estas últimas por la Corte Suprema de Justicia. (Art. 31).

Se consagran de nuevo el habeas corpus y el amparo (Art. 32) y se limita en doce años la duración de las penas y en veinte las acumuladas por varios delitos.

Se declara que la iglesia está separada del Estado y se garantiza el libre ejercicio de las religiones que no se opusieran a las leyes del país. (Art. 57).

Se establece que el tráfico de estupefacientes y drogas heroicas sería reglamentado por la ley y los convenios internacionales.

Vuelve a limitarse a noventa años la duración de las concesiones y de nuevo se prohíben las vinculaciones y toda institución a favor de establecimientos religiosos.

Se insiste en la proporcionalidad como base de las contribuciones Iguales principios que los de la anterior para la expropiación de indirectas. (Art. 72).

Se adopta el principio de que "el derecho de reivindicar los bienes muebles confiscados es imprescriptible". (Art. 77).

En una disposición generalizadora aunque no del todo clara, se estatuye que "la enumeración de derechos y garantías que hace esta Constitución no excluye los no enumerados que nacen del principio de soberanía del pueblo y de la forma republicana de gobierno". (Art. 81).

Este artículo dio pie para que en la Facultad de Derecho de nuestra Universidad se planteara con resultados negativos, la pregunta de si el mismo, en forma implícita, autorizaba el derecho de huelga.

El Artículo 88 reiteró la disposición unionista de nuestro país, al establecer que la Constitución no era obstáculo para los tratados que pudieran celebrarse con una o más secciones de la Antigua República de Centroamérica, con el fin de volver a la unión.

Se consagró nuevamente la anualidad presupuestaria, (Art. 101, No 30) y nuevamente quedó establecida la indelegabilidad de las facultades del Poder Legislativo, excepto las referentes a dar posesión a los altos funcionarios. (Art. 103).

Se suprimió el límite de edad para ser Presidente o Vicepresidente de la República (Art. 115), disposición que tenía una obvia dedicatoria a quien entonces ejercía el primero de dichos altos cargos.

Se fijó en seis años la duración del periodo presidencial.

De modo general, las atribuciones de los Poderes Legislativo y Ejecutivo se mantuvieron iguales que en la Constitución anterior, incurriéndose de nuevo en el error de la multiplicidad de tesorerías, contra el principio técnico presupuestario de la unidad de caja.

Igualmente, la facultad otorgada al Ejecutivo para la concesión de patentes de corso, (Art. 121, Atribución 13") ya no era oportuna porque el corso había sido abolido desde mediados del siglo anterior en todos los países civilizados del mundo.

Se estatuyó que los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia serían elegidos por el Congreso Nacional. Su presidencia era rotativa, con duración de un año.

Se mantuvo el recurso de inconstitucionalidad de leyes en asuntos no ventilables ante los Tribunales, lo mismo que la revisión en materia penal. (Mientras tanto el Código de Procedimientos, sin modificación desde 1906, seguía admitiendo la revisión en materia civil, pero no se tiene noticia de que alguna vez se hubiese puesto en práctica).

En materia hacendaria, se consagró la existencia de la Tesorería General de la República aunque insistiéndose, como ya se dijo, en el error de la diversidad de tesorerías, (Art. 148 y 163) origen de muchos entuertos en lo tocante a administración de fondos públicos.

Se incorporó al texto constitucional (Art. 151) el precepto que en 1924 sólo estaba en la Ley Agraria (constitutiva) que tendía a crear el patrimonio agrícola familiar, mediante la asignación de lotes de familia, a familias de hondureños naturales o naturalizados. En la práctica, empero, esto no dio los resultados deseados.

Asimismo, se incorporó en la propia Constitución (Art. 155) la prohibición de enajenar en dominio pleno, excepto para lotes de familia, ciertas zonas reservadas, entre las que se hallaban las limítrofes a los Estados vecinos y las del litoral de ambos mares, en uno y otro caso en extensión de cuarenta kilómetros hacia el interior del país. Antes, en 1924, se hallaba tal precepto pero no en el texto constitucional sino en la Ley Agraria. (Art. 51 de esta última).

En materia presupuestaria se adoptó ya un criterio para la determinación de los ingresos probables, que, aunque no del todo ajustado a los preceptos que por ese tiempo eran ya aplicados en países más avanza- dos, como es el cálculo técnico de tales ingresos, tendía ya a orientar dicho cálculo con menos empirismo que antes. Así, el Art. 159 decía: "el cálculo de los ingresos probables no excederá del promedio de ellos durante los cinco años anteriores, más un tanto por ciento no mayor de cinco, salvo el caso de creación de nuevas rentas". Empírico y todo, ya era un avance en esa delicada materia, casi nunca accesible a la generalidad de nuestros políticos.

Se previó la emisión de una Ley Orgánica de Presupuesto, pero ésta jamás fue votada, limitándose los Congresos a la emisión anual de Disposiciones Generales después de cada presupuesto, como sucedáneo de aquella ley.

Se incorporó el TITULO XII, DEL TRABAJO Y DE LA FAMILIA, en el que se consagraron constitucionalmente disposiciones relacionadas con el trabajo y las empresas; previéndose la emisión de una ley sobre accidentes del trabajo, que establecería las responsabilidades del patrono y las condiciones en que se harían efectivas. Lamentablemente esa ley se emitió hasta dieciséis años después. No obstante, justo es reconocer que fue durante el imperio de esta Constitución -de 1949 en adelante- y debido más que todo a la presión de las masas obreras que empezaba a hacerse sentir con verdadero efecto, y también a la mayor sensibilidad social del gobierno de aquel entonces -gobierno del Presidente Juan Manuel Gálvez- cuando se empezó a emitir en el país una serie de leyes que respondían a los conflictos latentes entre el capital y el trabajo. Lo primero fue el Decreto Legislativo N° 96, de 4 de marzo de 1949, que señalaba los días inhábiles o feriados y disponía doble pago si se trabajaba en estos últimos. Después, en febrero de 1952, se emitió al fin, la Ley de Accidentes del Trabajo, que prevela la Constitución. Casi inmediatamente después, la Ley del Trabajo de Menores y Mujeres y luego se roto el orden constitucional, en tiempos de Don Julio Lozano Diaz, creaba la Dirección General del Trabajo y Previsión Social. Después, se emitieron otros varios cuerpos legales de la misma índole.

A las cansadas, los atisbos de entrarle a la solución de los problemas originados entre el capital y el trabajo, iniciados en la Constitución Federal de 1921 y trasladados a las de 1924 y 1936, daban frutos palpables. (2) Los constituyentes de 1936 gozaron del privilegio de haber tenido previamente toda una exposición doctrinaria sobre materias constitucionales; es decir, toda una cátedra previa, dictada exprofeso sobre estos asuntos. Nos referimos a los escritos del eminente intelectual Dr. Julián López Pineda, que aparecieron después publicados en el tomo rotulado LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE HONDURAS, contentivos de los más avanzados principios del Constitucionalismo moderno con profundo contenido social. Como meros ejemplos deben citarse entre las reformas propuestas por López Pineda, el voto femenino, la representación de las minorías, la expropiación forzosa de los latifundios improductivos, la intervención reguladora del Estado en la economía nacional, toda la gama de los derechos sociales, etc.

El Dr. López Pineda llegó incluso a redactar el articulado de la nueva constitución, dentro del formato de los artículos de la de 1924 a la sazón vigente, incluyendo las reformas que proponía. La nueva Constitución, empero, (1936) no recogió sino muy tímidamente una parte muy pequeña de lo que proponía el ilustre publicista. No fue sino hasta 1957 cuando la Constitución emitida ese año, acogió quizá sin excepción, las sabias y oportunísimas enseñanzas del Dr. López Pineda.

Esta Constitución eliminó la representación de las minorías.

La Constitución de 1936, a su vez, estableció como leyes constitutivas las de Imprenta, la Agraria, la de Elecciones, la de Amparo y la de Estado de Sitio.

Una singularidad de esta Constitución consiste en que su Articulo 202 menciona los nombres propios de los ciudadanos que hasta el primero de enero de 1943, serían Presidente y Vicepresidente de la República, dejándose por ello en suspenso hasta entonces, los Arts. 116, 117 y 118 de la propia Constitución.

CONSTITUCION DEL ESTADO, DE 1957

En los aspectos social, económico y administrativo, es ésta sin duda alguna la mejor de las Constituciones que el país ha tenido. Lástima es que algunas de sus disposiciones en lo meramente político, hayan sido influenciadas por conveniencias pasajeras de algún determinado grupo partidario.

Difiere grandemente de las Constituciones anteriores, pues da cabida a los últimos adelantos de la administración y de la economía, además de institucionalizar conquistas sociales largamente esperadas.

La Constitución conserva el andamiaje estatal de siempre. Las facultades tradicionales de los poderes del estado se mantienen y perfeccionan, además de adicionarse algunas. Igual acontece con las garantías y derechos individuales anteriormente reconocidos.

Por desgracia, en forma larvada, se consagra algo así como la posibilidad de desquiciamiento de la autoridad del Presidente de la República. (Arts. 318 y 319). Razones de tipo político inmediato explican lo anterior. Había hecho su aparecimiento en el escenario político del país una fuerza nueva, cuyo ímpetu terció con modalidades determinantes antes no ejercidas, en el desenvolvimiento de la nación entera. Esa nueva fuerza era el ejército profesional organizado, que de entonces acá, es un factor que hay que tomar en cuenta en la vida pública del país. Los hechos posteriores a 1957, año en que se emitió la Constitución, lo han demostrado palmariamente.

Las principales innovaciones introducidas en nuestro Derecho Constitucional por la Constitución de 1957, son:

1) La descripción, con sus límites, del territorio nacional, estableciéndose en cuanto a la frontera con El Salvador las bases para llegar a su determinación. En la descripción del territorio se incluyen por primera vez en el texto constitucional el subsuelo, el espacio aéreo, la estratosfera, el lecho y el subsuelo de la plataforma submarina.

2) Se sujeta a la aprobación por no menos de tres cuartas partes de los miembros del Congreso todo tratado o convención referente al territorio nacional. (Art. 9)

3) Se da una definición de nacionalidad. (Art. 15)

4) Se hace lo mismo con la ciudadanía. (Art. 34)).

5) Se incorporan preceptos específicos sobre partidos políticos, dando a éstos el carácter de instituciones de derecho público. (Arts. 41, 42, 43, 44 y 45).

6) Se crea un Consejo Nacional de Elecciones para manejar todo lo relacionado con éstas, dándole incluso, lo que pudiera llamarse sin impropiedad, un "fuero electoral", al autorizarlo a conocer en una instancia de la nulidad de las elecciones.

7) Se adopta la representación proporcional (minorías) a base de cocientes y residuos electorales, para la elección de diputados al Congreso Nacional o a la Asamblea Nacional Constituyente.

8) Abolición de la pena de muerte.

9) Vuelve a establecerse el principio de non bis in idem en materia penal. (Art. 73).

10) Se crean los procuradores de pobres, (Art. 79). Lamentablemente esto no se puso en práctica.

11) Se declara punible la expulsión de hondureños del territorio nacional. (Art. 87).

12) Se prohíbe la usura y se declara de orden público la ley que seña- le el límite máximo al interés del dinero (Art. 91).

13) Se reconoce el matrimonio de hecho y se eliminan las diferencias entre hijos legítimos y naturales. (Arts. 101 y 102).

14) Se reconoce la adopción y se autoriza la investigación de la paternidad. (Arts. 103 y 104).

15) Se trata in extenso lo relacionado con el trabajo y social y a ello se dedica todo el Capítulo II del Titulo V. En la previsión esta materia se crea expresamente el fuero laboral, se declara de utilidad pública la emisión de la ley de Seguro Social y se reconoce el derecho a la huelga, a la libre sindicalización (Arts. del 111 al 134, inclusive).

16) En el capítulo consagrado a la Cultura, se integran, junto con los ya conocidos referentes a esta materia, una serie de preceptos de notable interés, como los que se refieren al escalafón magisterial, la libertad de cátedra, la enseñanza preescolar, educación para ciegos, sordomudos y retardados mentales, la colegiación profesional obligatoria y otros. Mención aparte merece aquí la consagración de la autonomía de la Universidad Nacional (Art. 146) y la asignación privativa anual para su sostenimiento, desarrollo y engrandecimiento, del 2% del Presupuesto de ingresos netos de la Nación, excluidos los préstamos (Art. 147).

17) Se reconoce la función social de la propiedad privada. (Art. 157). Este precepto, por primera vez, incorporado al derecho constitucional hondureño, es básico y esencial para echar adelante reformas sociales que antes chocaban con el criterio de la intangibilidad absoluta de la propiedad privada.

18) Se establece que en los tratados sobre intercambio comercial que sigan el sistema de listas de artículos, el Ejecutivo podría cuando así conviniere a los intereses de la nación, modificar aquellas listas por el mero canje de notas de cancillería, si así se hubiera convenido en el tratado respectivo. (Art. 188, N° 23.) Este precepto bien aplicado, agiliza mucho el comercio internacional con base en tratados.

19) Se adopta el sistema de Designados a la Presidencia de la República por falta del titular.

20) Se faculta al Ejecutivo para autorizar operaciones crediticias que hagan necesarias las fluctuaciones estacionales en los ingresos y egresos, lo mismo que las operaciones crediticias a largo plazo; esto último en Consejo de Ministros. (Art. 205, Nos. 12 y 15).

21) Atribuye la vigilancia y control de las instituciones bancarias y demás establecimientos de crédito, al Poder Ejecutivo. (N° 17 del Art. 205). En lo particular, siempre estimamos indebida esta atribución otorgada al Poder Ejecutivo. Se trata de la policía bancaria, que por su naturaleza, no conviene que esté en manos de ningún poder del Estado sino que debe estar a cargo del Banco Central de Honduras. En la práctica esto no pudo funcionar.

22) Se crea la Policía Judicial. (Art. 231). No funcionó.

23) Se crea una Pagaduría Especial de Justicia, con fondos acreditados por la Tesorería General de la República. (Art. 233 y la moderna doctrina presupuestaria aconseja, pues se trata de 234). Este precepto no es violatorio de la unidad de caja que una mera pagaduría.

24) Al reconocer la inconstitucionalidad, se reguló en forma práctica la manera de ejercitarla, ya fuera por la vía de acción, por de un asunto, la solicitara acerca de una determinada ley. (Arts. la de excepción o porque el propio Juez o Tribunal que conociera 236 y 238).

25) Por primera vez se fijan en un texto constitucional las bases y principios doctrinarios del sistema económico del país, consagrando con ello una regla para saber a qué atenerse en cuanto al alcance del reconocimiento de la empresa privada y de la estatal y municipal, en armonía con los intereses del productor, del consumidor, del trabajador, individualmente considerados o con los de éstos mismos organizados en asociaciones. Lo último está íntimamente ligado, y sin ello carece de sentido, con el reconocimiento de la libre sindicalización, hecho en artículos anteriores (Art. 252).

26) Se admite y al mismo tiempo se regula con gran tino la intervención del Estado en la economía privada, autorizándolo por razones de orden público y de interés social, a reservarse el ejercicio de determinadas industrias, explotaciones y servicios de interés público, y autorizándolo asimismo, a dictar leyes y medidas económicas, fiscales y de seguridad pública, para encauzar, estimular e inclusive suplir la iniciativa privada, con fundamento en una racional y sistemática planeación económica. (Art. 256).

27) Se fija constitucionalmente la justicia social como meta a ser alcanzada en la distribución del ingreso nacional; se orienta el ordenamiento de las relaciones económicas externas sobre bases de cooperación internacional y por vez primera se especifica que se debe tomar en cuenta para ese ordenamiento, la integración económica centroamericana, (Arts. 258 y 259) compromiso en que el país entraría de lleno no muy felizmente, en diciembre de 1960. (TRATADO DE MANAGUA).

28) Se institucionaliza la planeación económica democrática y se reserva definitivamente para el Estado el derecho de emisión monetaria, a través del Banco Central de Honduras. (Arts. 261y 262). El derecho de emisión monetaria (billetes) ha pasado en Honduras por variadas peripecias y en un momento dado lo tuvieron conforme contrato con el Estado, dos bancos privados. Justo es reconocer que esta situación desapareció con la creación del Banco Central de Honduras en 1950, varios años antes de la Constitución de 1957.

29) Se fija la regla de política agraria que pone el énfasis de esa política en el fomento y desarrollo de la propiedad rural de tipo familiar que constituya una unidad económica de producción.

30) Abandonando la vieja e impropia fórmula de la proporcionalidad, se cambia la base de la soberanía estatal para establecer impuestos, y en un solo y corto artículo se integran los más modernos principios en que descansa doctrinariamente la facultad de imponer tributos, al estatuirse que "Las cargas fiscales, estatales y municipales deben inspirarse en principios de uniformidad y equidad y tendrán por base la capacidad tributaria del contribuyente".

31) Se tecnifica más la enumeración de los recursos financieros del Estado, incluyendo los conceptos de "contribución" y "regalía", a tono con esas figuras tributarias de nuevo cuño. (Art. 272).

32) Se consagra constitucionalmente la unidad de caja y, como regla general, se eliminan los "destinados específicos", que en nuestro medio llegaron hasta el abuso. Las excepciones admitidas están de acuerdo con la moderna técnica presupuestaria (Art. 274).

33) Se pasa del método matemático al método técnico directo, en el cálculo de los ingresos fiscales (Art. 275).

34) Se crean la Proveeduría General de la República y la Oficina de Administración de Bienes Nacionales (Art. 282 y 283).

35) Se tecnifica en alto grado la fiscalización de la ejecución presupuestaria, creándose constitucionalmente para ejercitarla la Contraloría General de la República, que ya antes había funcionado, y además la Procuraduría General de la República (Arts. 284 a 294).

36) Se reconocen constitucionalmente las instituciones autónomas, ya ampliamente aceptadas por la moderna ciencia de la Administración Pública en el mundo entero, y se ordena incorporar el resultado líquido de su actividad financiera en la liquidación final del Presupuesto del Estado, exceptuándose sólo al Banco Central de Honduras.

37) Se establece por primera vez en el país, ordenándose plantación gradual, el régimen de administración de personal más avanzado, como es el de Servicio Civil, creándose su primera Dirección General. Dentro del engranaje del Estado es éste un notable avance, en sustitución del viejo, carcomido y viciado "régimen de botín", en que los politicastros de oficio encontraban un apropiado vehículo a sus recomendaciones partidarias, tan dañinas a una correcta e imparcial administración estatal (Arts. 307 y 308).

38) Se incluyó el precepto que presumía enriquecimiento ilícito de funcionarios públicos; en la práctica esto ha resultado inoperante.

39) La regulación de lo tocante a las Fuerzas Armadas adoptó modalidades equivalentes a reconocerles autonomía casi absoluta (Arts. 318 y 319). De entonces en adelante las Fuerzas Armadas se han regido por su ley particular y se les ha dotado de una Pagaduría Especial. La virtual autonomía de las Fuerzas Armadas ha tenido poderosa repercusión en la vida institucional del país. La consagración constitucional de esa autonomía y el hecho coincidente de haber ya logrado las Fuerzas Armadas para ese tiempo, una tecnificación indudable de sus cuadros de mando, no sólo en el aspecto exclusivamente castrense sino abarcando en repetidos casos, una formación académica profesional, está llamada a producir para bien o para mal del país, efectos de importancia excepcional. Últimamente, de 1973 en adelante, el Ejército ha sido un decisivo factor de cambio. Sus actuaciones en pro de beneficiar a las grandes mayorías, hasta hace poco casi del todo desposeídas y marginadas, son objeto de dura controversia, sobre todo por parte de los sectores políticos desplazados de un quehacer que antes ha sido tarea suya exclusiva, como es el de dirigir al país.

40) Se creó el organismo financiero de las Municipalidades, como es el Banco Municipal Autónomo, y se dio vida en la propia Constitución de la República al Distrito Central, formado por los Municipios de Tegucigalpa y Comayagüela.

(CONTINUARA)

(*) Pedro Pineda Madrid, legislador y político hondureño nacido en Gracias, Lempira en 1914 y falleció en Tegucigalpa en 2007. Formó parte de los juristas hondureños, integrante de la Comisión de Soberanía y Fronteras y fue coagente en el caso de Honduras y El Salvador, que terminó en el fallo de la Corte Internacional de Justicia de 1992 que delimito la frontera terrestre y marítima entre ambos países. Antes había sido Magistrado del Corte Suprema de Justicia y en el Poder Ejecutivo fue Ministro de Hacienda. Fue diputado al Congreso Nacional por el Partido Nacional de Honduras, destacándose como un legislador estudioso y con capacidad para aportar ideas y conceptos sobre la ley y las constituciones.